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摘要：一道圣旨的出台流程 一、皇帝的话也可能被驳回 君主的诏书从草拟到生效，通常都需要经过非常严密的程序。我们以宋朝为例，来看看正常情况下，所谓“圣旨”的出台流程。所有的圣旨，都是以君主的名义发布，君主当然有权力直接授意拟旨，但更为常见的情况，是宰相机构先将意见写成札子（...
一道圣旨的出台流程
一、皇帝的话也可能被驳回
君主的诏书从草拟到生效，通常都需要经过非常严密的程序。我们以宋朝为例，来看看正常情况下，所谓“圣旨”的出台流程。所有的圣旨，都是以君主的名义发布，君主当然有权力直接授意拟旨，但更为常见的情况，是宰相机构先将意见写成札子（这个意见往往要经廷臣合议），进呈皇帝，获认可，再授意草诏。
不管这旨意是来自皇帝本人，还是出自执政的宰相机构，按照宋朝的制度，当它进入草诏的程序，一般都归中书省的中书舍人（元丰改制前为知制诰）起草，并不是说皇帝指定哪一个亲信太监大笔一挥就成。
元丰改制后，中书舍人的职责有二，一为“制词”，即根据皇帝的旨意（这叫“词头”）起草诏书。但宋代的中书舍人又有一项特权：如果他觉得“词头”不合法度，无论这词头出自皇帝的意思，还是宰相的意思，他都可以拒绝草诏，这叫做“封还词头”，是宋朝法律明确赋予中书舍人的权力：“事有失当及除授非其人，则论奏封还词头”。
中书舍人若“封还词头”，而皇帝又固执地非要下诏不可，那么可以由次舍人草诏，但次舍人同样可以“封还词头”。理论上，只要中书舍人达成“拒不草诏”的一致意见，便可以将一道不适宜的诏书“扼杀于萌芽状态”。
宋神宗熙宁三年（1070），参知政事王安石欲将自己的亲信、新法的支持者李定破格提拔为“监察御史里行”，皇帝也同意了。但李定这个人人品很坏，声名很臭，知制诰宋敏求即拒绝起草任命李定的诏书，封还词头，并于三天后辞职；接替他的另外两名知制诰苏颂、李大临，也以“爱惜朝廷之法制”为由，再次封还词头。为让李定顺利通过任命，神宗与王安石免去苏颂与李大临之职，任命听话的人当知制诰，总算将李定弄进朝廷当了御史。
如果负责草诏的中书舍人认为词头并无什么失当，或者他懒得多事，总之将诏书起草好了，(www.lishirenzhi.com)也写得很漂亮，便可以进呈皇帝“御画”（签署画押），“录黄”（抄在黄纸上）行下。但这不代表诏书就能够顺利地颁发下去，还要经中书舍人“宣行”，这就涉及到宋代中书舍人的另一项职权：“授所宣奉诏旨而行之”。
由于草诏的中书舍人与宣行的中书舍人未必是同一个人（因为中书舍人是轮值的），如果宣行的中书舍人认为诏书不当，他还有权拒绝“署敕行下”，即拒绝在录黄上签名，实际上就是驳回诏书。元祐元年（1086）七月二十九日，时任中书舍人的苏轼就驳回了一道计划“给散青苗钱斛”的录黄：“所有上件录黄，臣未敢书名行下。谨录奏闻，伏候敕旨”。
如果负责宣行的中书舍人并无异议，便可签名表示通过，这叫作“书行”，再由中书省长官（宰相）署名，发至门下省审核。
负责审核录黄的门下省机构是给事中（元丰改制前为“封驳司”）。给事中如果认为诏书不当，也有权力封驳。宋代给事中封驳诏书的权力也是法定的：“若政令有失当、除授非其人，则论奏而驳正之。”即将录黄驳回去，不予通过。
南宋初，有个叫作王继先的御医，因为治好了高宗之病，高宗想封他为“武功大夫”，旨下，被给事中富直柔封驳，因为这种破例的人事任命不合宋代的“伎术官法”。高宗说：“这是特例，继先诊视之功实非他人比，可特令书读行下，仍谕以朕意。”富直柔不屈不挠，再次封驳。最后高宗不得不就此作罢。
给事中如对录黄没啥意见，便签署下自己名字，表示审核通过，这叫做“书读”。给事中若未“书读”，门下省长官（宰相）先签名，则为“违制”。显然，中书舍人不“书行”、给事中不“书读”，都对皇帝的圣旨构成了合法的封驳：“凡事合经给事中书读并中书舎人书行者，书毕即备录、录黄过尚书省给札施行。如不可行，即不书而执奏，谓之缴驳。”
二、皇帝也不能任性
一道诏书经过中书舍人“制词”、“书行”与给事中的“书读”等三道关卡之后，如果都没有发现问题，就可以成为正式的政令，交给宰相机构的分支——尚书省执行了。但这里我们还要补充一点：作为正式政令的诏书，必须有宰相副署。宰相如果不副署，诏书也无法生效。北宋初乾德二年（964），范质等三位宰相同日辞职，宋太祖随后任命赵普为相。但在颁发任命诏书时就碰上了一个程序上的大麻烦：诏书没有宰相副署，不具备法律效力；而范质等宰相又已经辞职。太祖想纵权，对赵普说：“朕为卿署之可乎？”赵普回答皇上：“此有司职尔，非帝王事也。”最后，还是由领有“同平章事”（宰相职务）衔的开封府尹赵匡义副署，才签发了这道诏书。
诏书生效之后，如果再发现诏书有失当之处，该怎么办？还有最后一道关卡——台谏。台谏拥有论列政令得失、审查诏书乃至追改诏书的法定权力。
说到这里，我要将前面提到的李定那个例子补述完整：宋神宗与王安石虽然通过更换知制诰的办法，终于如愿以偿地将李定任命为“监察御史里行”，不过也别高兴得太早，御史陈荐、林旦等人随后又以李定拒绝为母亲丁忧为理由，展开对李定的弹劾，最后迫使李定狼狈辞职。
现在我们可以总结出宋朝时一道诏书的出台程序了：皇帝授意词头——中书舍人起草（此时中书舍人有权封还词头）——录黄行下——中书舍人宣行（此时中书舍人有权封驳录黄）——给事中审核（此时给事中也有权封驳）——宰相副署（宰相若不副署，则诏书无法律效力）——台谏弹劾。在整个流程中，各个环节都对君主的权力构成制度性的监督与制衡。以为皇帝就可以口含天宪，那是狗血电视剧与“封建专制”历史叙事塑造出来的想象而已。
当然，宋代的君主也可以绕过中书舍人草诏、给事中审核等法定程序，也不用宰相副署，直接下诏，这叫作“手诏”、“内降”、“内批”。历史上也不鲜见。然而，这类私旨在法理上并不具备合法性，所谓“不由凤阁鸾台，盖不谓之诏令”也； *** 也完全可以拒不执行，“凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。宋仁宗朝时，宰相杜衍对皇帝私自发下的“手诏”，一概不予放行，“每积至十数，则连封而面还之”，皇帝也拿他没办法，只好称赞他“助我多矣”。
从所谓圣旨的出台程序来看，我们可以说，在政治正常时期，宋朝的君权是受到多重制度性制约的，皇帝不大可能“有权就是任性”。
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