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摘要：隋朝对地方行政区的控制非常薄弱，在各个大的行政区域，没有一个稳定的核心，因此才形成土崩瓦解之势。隋末年实行的是郡县两级行政区划，但作为第一级行政机构的郡，居然多达190多个！炀帝时代改革行政区划，并省州郡，实行中央、郡、县三级制，经过大力削减，一级行政区郡减少到190个。炀帝下令，裁撤所有的州，重新设立郡作为一级行政区，全国简并之后，剩下190多个郡。
隋朝末年之乱，在历朝历代中颇有特色。几乎每个大的地理单元，都被起义军或者军阀割据，河北有窦建德，幽州有罗艺，山东有孟海公、徐圆朗，河南有瓦岗军、王世充，江东有杜伏威，江闽有林士弘，荆湖岭南有萧铣，陇西有薛举，河东关中有李渊。而隋朝 ... 连像样的反扑都没有组织起来。 这意味着什么呢？隋朝对地方行政区的控制非常薄弱，在各个大的行政区域，没有一个稳定的核心，因此才形成土崩瓦解之势。 由此向上追溯隋朝的行政区域划分特点，我们会发现一个惊人的事实，作为结束五胡乱华以来270余大乱世的大一统帝国，隋朝的地方行政制度居然有着天大的漏洞。隋末年实行的是郡县两级行政区划，但作为第一级行政机构的郡，居然多达190多个！ 在古代落后的交通和通信条件下，中央直辖如此多的一级行政区，效率有多低一望可知。难道隋朝皇帝是傻子吗？ 我们且来探究一二。 一、州郡数量太多，隋文帝一辈子没改革完北朝残留 首先我们要知道一组数据，隋朝到底有多少个一级行政区。 所谓一级行政机构，就是中央直接管辖的行政区，秦朝的郡国、东汉的州、唐朝的道、宋朝的路、明朝的省，因其直属于中央，称之为一级行政区。 隋朝建国后，文帝时代实行中央、州、县三级制，州的数量多达300多个。 炀帝时代改革行政区划，并省州郡，实行中央、郡、县三级制，经过大力削减，一级行政区郡减少到190个。 毫无疑问，哪怕是190这个数字，对中央来说也是巨大的管理难题。为什么隋朝这样设计制度呢？这还要从南北朝长期以来的历史遗留问题说起。 北魏灭亡后，南北朝呈现三国鼎立之势，东魏北齐、西魏北周与南朝梁陈一直处于战争状态。频繁的战争需要各国行政体制拥有高度的灵活性与集权性，所以各国都在不断拔高重要城市的行政级别，让他们同时拥有军、政、财大权，以随时应对战争。 以北周的甑山县（今湖北汉川市）为例。该城处在北周、北齐、陈三国交界之处，是郢州（今湖北武汉）外围的要塞，北齐、陈朝都曾派兵来进攻此城。北周为了加强此地的防务，不惜把一个小小的甑山县升格为沔州，沔州下设一个汉川郡，汉川郡之下仅有一个甑山县。州郡县三级聚于一城，在北周虽不算仅见，确实也反映了南北朝州郡设置过滥的现实。 北齐、陈朝与北周做法大同小异，都大量增设州郡。据《隋书·地理志》记载，北齐时有的地方只有几百户居民，就敢立一个州。三个国家共有州200多个、郡500多个、县1200多个。 隋文帝平定陈朝统一天下后进行了行政区划改革，但令人奇怪的是，他并没有将着眼点放在减少一级行政区划的简并上，而是重点把州、郡两级合二为一，减少行政区级别和官员数量。 经过20多年的调整和改革，隋朝州、郡两级多达700多个的行政区，合并为300多个州，郡一级单位基本全部废除。从绝对数量上看，行政单位少了，但是问题也随之而来。隋朝中央的三省六部，要直接面对300多个州。中央官员又不是三头六臂，能管得过来这么多一级行政区吗？光是各地报上来的数据，怕不要累死六部官员。 别急，隋文帝有秘方。 二、行台和总管：隋文帝的统治秘方 隋文帝肯定发觉了中央直接管理数百个州的难度，特别是开皇九年以前，北有突厥南有陈朝，战争远未停止，怎么办？隋文帝接连祭出了两样法宝。 行台和总管。 行台在曹魏时代就已经出现过，属于中央尚书台派驻到地方的临时性军政机构。南北朝战争很频繁，为了加强一个战略方向的指挥，各国也经常设置行台，行台的长官一般由朝廷宗室或大将、元帅担任，负责该战略方向内所有州郡的军政事务。 隋朝的前身北周就设置过不少行台，以应对四方连绵不断的战争。隋朝建国之初，隋文帝感到，北周之所以灭亡，一条重要原因是宇文氏皇族的宗室力量太弱。他在全国重要的战略中心设置了三个大行台，分别是太原的河北道行台，长官是晋王杨广；洛阳的河南道行台，长官是秦王杨俊；成都的西南道行台，长官是蜀王杨秀。 到了灭陈战争前夕，隋文帝又新设两个行台，分别是襄阳的山南道行台，长官由秦王杨俊接任；扬州的淮南道行台，长官由晋王杨广接任。 这陆续出现的五大行台，相当于一级行政区，下面管的州多达数十个，一这程度上缓解了中央直管州太多的麻烦。 但也有弊端。设置行台的时候，隋文帝的三个儿子年龄都不大，行台的事务，基本上都由下属的官员实际负责。隋文帝是个小心谨慎的人，他怕长此以往地方大权又被官员们窃取，于是灭陈战争结束之后，他便废除了几大行台，改用了一种新的办法。 这就是总管府制。 总管府制是什么来头呢？北周时代，每每派兵出征，都要临时指派一个大将，担任某某战区的行军总管，这种总管府比行台地位略低，虽然也兼管军、政大权，但统辖的州郡没有行台那么多。北周时代共设置了28个总管府，总管府以临时管辖的方式统领着二百多个州级单位，实际上履行着一级行政区的职能。 隋文帝的儿子不多，而且年轻识浅，就算放到地方当大官，也压服不了那些老臣宿将，如果真出了事，儿子们肯定会被老将们玩死。与其这样，还不如分而制之，让地方上互相制衡，削弱他们的实力，就算谁有野心，也没法拥有过大权力。 于是在此考虑之下，隋文帝废了行台，改以总管府统治地方。截至隋文帝驾崩前的仁寿四年，隋朝共设立了36个总管府。 这个数字很巧合，与秦灭六国后置36郡一致。实际上这也反映了中央统治地方的需要，毕竟州数太多，中央管不过来。 然而总管府也有他的弊端。稍有历史常识的人就会发现，这种总管府，与唐朝后期的藩镇非常像，唐朝的地方节度使权力非常大，军政财一把抓，动不动就拥兵叛乱，跟中央分庭抗礼。 隋文帝没有先见之明，而且隋朝刚刚建国，社会风气和 ... 控制力都比较强，暂时没有出现割据的问题。但是一待形势有变，这种 ... 化色彩浓重的管理体制，立时就会发生问题。 而当隋文帝去世、杨广夺嫡之时，果然就爆发了总管府叛乱问题。 三、隋炀帝矫枉过正，废州立郡徒劳无功 仁寿四年，隋文帝病逝，杨广即位，是为隋炀帝。隋炀帝对兄弟们猜防很深，废太子杨勇一家都死于他的陷害。 隋炀帝即位的诏令一传达到各地，立即引起了时任并州总管、汉王杨谅的惊惧。 杨谅唯恐也被杨广捕 ... ，于是以并州为基地发兵叛乱，意图从河东南下直捣关中，武力夺位。 隋文帝虽然撤了行台，但重要的总管府仍由皇子和宗室掌控。并州总管府控制的范围极大，自黄河以北、雁门以南、东至沧海，共五十余州，都是其管辖之地。并州自北朝以来一直是精兵所居之处，故而杨谅一反，天下震动。 隋炀帝立即以名将杨素为统帅，领最精锐之兵组织镇压，费了九牛二虎之力才将杨谅消灭。 经此一役，隋炀帝对遍布各地的总管府坐卧不安，生怕哪个地方的总管府再起兵反叛。他敏锐地意识到，总管府反叛的基础条件在于统管一地军政大权，只有从根本上拔除了这个条件，才能确保强干弱枝、居重驭轻。 然而他虽然发现了问题的根本原因，却没有制定出合理的应对之策。炀帝下令，裁撤所有的州，重新设立郡作为一级行政区，全国简并之后，剩下190多个郡。 炀帝这次改革，弊端仍然很突出。 其一，中央需要直管的单位虽然少了三分之一，但为数仍然甚多，要实行有效控制，必须额外施以政治控制。炀帝面对广袤的国土望洋兴叹，不得不在洛阳新建一个副首都，以便就近控制中原。同时，他还不断出巡江都，把江都打造成江东一带的政治中心。同时还短暂地驻跸于雁门、涿州，以君主的权威加强对各地的控制。 然而这都属于权宜之计，炀帝过于迷信自己的权威，并没有进一步研究合理的行政管理制度，为后来隋朝灭亡埋下了隐患。 其二，地方权力分而无统，削弱了地方 ... 的控制力。炀帝惩于杨谅之乱，决心彻底把地方长官的权力分解。首先，郡设置都尉一员，作为郡通守的 ... 副长官，都尉可以直接向中央请示 ... 方面的事务，郡通守不得干预。其次，监察权也收归中央。隋炀帝效仿汉朝的刺史制度，每年派出十几名司隶刺史，到各郡巡察了解政情，这又对郡长官构成了一定制约。 这些政策都造成了深远的影响。 190多个郡彼此互不统属，虽然可以互相制约抑制叛乱隐患，但也导致大的行政区域缺乏政治中心，特别是边远地带，一旦中央控制力降低就容易成为政治真空。萧铣在荆湖岭南一呼百应，四方隋朝官军虽多，却形不成有效的围剿，就是因为原有的荆州、湘州、广州三大政治中心被撤销，以至无法有效组织力量。 而地方长官权力分割，也使得各郡县运转起来十分笨拙，无法在最短时间内集中本郡的军民力量。隋末农民起义动辄聚起数万人马，所在郡县根本无力应对，往往需要中央统一调派人马，这无疑大大延缓了响应时间，反过来给义军以充足的时间发展。 隋朝灭亡的原因有很多，而其政治上管控能力弱，尤其是一个重要方面。故而唐朝一开国，马上就吸取隋朝教训，重建了相对固定的总管府，后来又发展出十个道作为一级行政区，这才把四分五裂、松弛散漫的地方控制起来。
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